[기획특집-수도이전] ① 부동산으로 부활된 朴·盧의 꿈, 빛과 그림자

[뉴스포스트=이상진 기자] ‘수도 이전’ 또는 ‘행정수도 이전’은 대한민국 역사에서 새로운 논의가 아니다. 1971년 대선 이래 국방과 안보, 또는 지역균형발전을 목표로 국가적 과업으로 추진된 바 있다.

대한민국에서 공식적으로 수도 이전을 추진한 첫 사례는 지난 1977년 박정희 대통령의 ‘임시 행정수도 건설’ 계획이다. 당시 군사분계선을 사이에 두고 대치하는 남과 북의 안보 상황이 고려됐다. 2003년 취임한 노무현 전 대통령도 지역균형발전을 이유로 신행정수도 건설을 추진했지만, 헌법재판소가 관련 특별조치법이 위헌이라고 판단하면서 좌절을 맛봤다.

<뉴스포스트>는 기획 기사의 1편에서 대한민국 수도 이전의 역사와 해외 수도 이전 사례가 주는 시사점, 오늘날 국회를 중심으로 논의되고 있는 행정수도 이전의 실현 가능성과 문제점 등을 짚어본다.

박정희 대통령과 노무현 대통령이 추진했지만 좌절

1979년과 2004년은 공통점이 있다. 수도 이전을 추진하던 대한민국 前 대통령의 꿈이 좌초된 해라는 점이다.

행정수도 이전 건설계획은 1971년 대선부터 거론되기 시작했다. 이를 박정희 전 대통령이 1977년 3월 ‘행정수도 건설을 위한 백지계획’으로 구체화했다. 그해 6월엔 ‘임시 행정수도 건설을 위한 특별조치법안’을 발의했고, 국회 본회의에서 통과됐다. 당시 남북의 군사적 긴장이 지속하는 시점에 군사분계선으로부터 불과 50km 안팎에 있는 서울의 지리적 취약성을 고려했다는 설명이다.

하지만 2년 뒤인 1979년 10월 26일, 박정희 대통령은 김재규 중앙정보부 부장이 쏜 총탄에 맞아 서거했다. 1961년 국가재건최고회의 의장부터 이어진 18년 집권의 마지막 페이지였다. 유례없는 대통령 유고 사태에, 임시 행정수도를 건설하겠다는 계획은 사장됐다.

국가기록원이 지난 2013년 2월 26일 밝힌 박정희 전 대통령의 수도이전 백지계획에 따르면, 후보지로 공주와 대평, 부강, 천안, 진천, 논산, 중원, 금산, 옥천, 보은 등 10곳이 논의됐다. 이 가운데 공주 인근의 장기 지구가 최종 후보지로 선정됐다. 현 세종시 도심지를 포함하는 지역이다. 보고서에 따르면 박 전 대통령은 수도 이전 후보지로 해안선으로부터 40km 떨어지고, 휴전선에서 평양보다 먼 70km 이남 지역을 물색하라고 지시했다. 수륙 양면으로부터의 위협에 대비하기 위한 것으로 풀이된다.  

노무현 전 대통령도 행정수도 이전을 추진했지만, 좌절을 맛봤다. 노 전 대통령은 새천년민주당의 대통령 후보였던 2002년 9월 30일 “수도권 집중 억제와 낙후된 지역경제를 해결하기 위해 청와대와 정부부처를 충청권으로 옮기겠다”라는 대선공약을 발표했고, 그해 12월 19일 16대 대통령에 당선됐다.

이후 참여정부는 2003년 ‘신행정수도의건설을위한특별조치법’을 발의했다. 해당 법률은 2004년 1월 16일 국회 문턱을 넘었다. 같은 해 6월 15일 참여정부의 신행정수도건설추진위원회는 행정수도 이전 후보지로 충북 음성·진천, 천안, 연기·공주, 공주·논산 등 네 곳을 선정했고, 8월 11일 최종후보지로 연기·공주 지역을 낙점했다. 하지만 특별조치법이 2004년 10월 21일 헌법재판소의 위헌 판결로 실효되면서 신행정수도 이전은 무위로 돌아갔다.

이날 헌법재판소 전원재판부는 “서울이 우리나라의 수도인 것은 조선시대 이래 600여 년간 우리나라의 국가생활에 관한 당연한 규범적 사실이 되어 왔으므로 우리나라의 국가생활에 있어서 전통적으로 형성되어있는 계속적 관행이라고 평가할 수 있고...(중략)...서울이 수도라는 점은 우리의 제정헌법이 있기 전부터 전통적으로 존재하여온 헌법적 관습이며 우리 헌법조항에서 명문으로 밝힌 것은 아니지만 자명하고 헌법에 전제된 규범으로서, 관습헌법으로 성립된 불문헌법에 해당한다”라고 판시했다.

사실상 개헌 절차를 통해 성문헌법에 “충청권 소재 어느 한 곳에 수도를 둔다”고 명시하거나, 국민투표로 관습헌법상 국민이 서울 이외 지역을 수도라고 생각한다고 국민에게 직접 물어야 한다는 설명이다. 당시 헌재가 밝힌 ‘관습헌법’의 존재와 개념을 두고 논란이 일기도 했다. 법조인 출신이었던 노무현 전 대통령도 헌재 판시에 등장한 관습헌법에 대해 “처음 들어본 이론”이라고 말하기도 했다.
 

일본, 수도 이전 실패...미국과 독일은 특수성 감안해야

수도를 이전하거나 이전을 시도한 해외 사례는 적지 않다. 지리적으로 가까운 사례로는 일본이 있다. 일본은 1950년대부터 수도 이전 논의가 있었다. 이미 1962년 수도 동경의 인구가 1,000만 명을 돌파한 까닭이다. 일본 국토의 9.7%에 불과한 동경의 인구 점유율은 △1955년 24% △1965년 27.4% △1975년 30% △1980년 30.5% △1985년 30.7% 등으로 불어났다. (이종수 외 2003.)

지난 1990년 일본 국회는 △수도 동경의 인구과 산업 과밀의 해소 △지진 등 재해대응력 강화 △국정 개혁 등을 이유로 본격적으로 수도 이전을 결의한 바 있다. 2년 뒤인 1992년 일본 국회는 ‘국회 등의 이전에 관한 법률’을 공포하고 시행했다.

당시 일본이 수도 이전을 논의했던 이유는 인구 과밀 등의 문제를 해결하기 위해서라기보다 버블경제 붕괴의 충격을 무마하려는 정부와 여당의 포퓰리즘적 경향이 강하게 작용하고 있었다. 1980년대 중반을 기점으로 동경의 인구 점유율이 감소추세였던 까닭이다. (김은경, 2010.)

이런 이유로 동경도가 수도 이전을 버블경제의 부정적인 유산에 불과하다고 비판하면서 반대에 나섰고, 2005년 이후 일본의 수도 이전 논의는 전면 중단된 상태다. 사실상 좌초된 것이다. 동경도는 2001년 10월 수도 이전 비용에 최대 20조 1,000억 엔(한화 약 240조 1,628억 원)이 소요될 것이라고 주장했다. 일본 국회 등 이전 심의회가 1997년 발표한 이전 비용인 12조 3,000억 엔(한화 약 146조 9,653억 원)을 훨씬 초과하는 수치다.

수도 이전에는 성공했지만, 아직까지 부작용에 시달리는 국가도 적지 않다. 호주가 대표적이다. 호주는 1908년 수도소재지법에 따라 임시수도였던 멜버른으로부터 캔버라로 100년에 걸친 수도 이전 작업에 착수했다.

하지만 캔버라가 호주의 경제중심지인 시드니와 떨어져 있어 경제 동향과 격리되고 철도 등 교통인프라가 정비돼 있지 않아 접근 비용이 많이 드는 비효율이 발생하고 있다. 이는 캔버라가 시드니와 멜버른의 중간 지역에 위치해 다분히 정치적으로 수도로 선택된 비효율에 따른 결과였다.

성공적으로 수도를 이전했다고 평가받는 해외 사례도 있다. 독립과 통일 등 국가적 특수성으로 수도를 이전한 미국과 독일이 대표적이다. 현재 미국의 수도는 워싱턴이다. 미국의 국회와 행정부, 최고재판소 모두 워싱턴에 위치했다. 하지만 미국의 경제중심지와 인구 최대도시는 뉴욕이다. 독립 전 식민지 시기의 미국은 13개 주가 주도(州都)를 가지고 대륙회의가 열리는 곳이 수도의 역할을 했다.

1776년 독립을 선언한 미국은 11년 후인 1787년 필라델피아 헌법회의를 통해 연방의회와 백악관, 최고재판소 등이 위치한 연방수도 건설에 합의했다. 이후 1791년 현재 워싱턴D.C. 지역을 수도로 선정했다. 1950년 80만 명이었던 워싱턴D.C.의 인구는 현재 60~70만 명 수준으로 줄었다.

워싱턴D.C.는 850만 명이 거주하는 뉴욕에 비해 인구도 적고 지정학적으로도 미국의 중심이 아니지만, 세계 최강대국인 미국의 수도인 까닭에 전 세계 정치의 중심으로 역할을 다하고 있다. (박재홍 외 2004.) 

독일은 통일을 계기로 수도를 옮겼다. 분단 시기 서독은 1949년 5월 10일 라인 강 유역의 도시 본(Bonn)을 ‘임시수도’로 정했다. 서독이 자국의 수도를 임시라고 칭한 이유는 독일의 수도는 베를린(Berlin)이란 암묵적 동의가 있었기 때문이었다. 당시 서독에는 통일 이후 수도를 베를린으로 옮긴다는 사회적 합의가 존재했다. (양현모, 2004.)

하지만 분단 시기가 길어지면서 점차 서독에서는 본이 통일 이후에도 수도가 돼야 한다는 인식이 퍼지기 시작했다. 이러한 인식은 1990년 10월 3일 독일이 통일된 뒤에도 이어졌다.

통일 독일의 연방의회는 1991년 6월 20일 662명의 연방의원 가운데 660명이 참석해 338명이 베를린을 수도로 투표하면서 해당 논란의 마침표를 찍었다. 의회와 행정부가 베를린으로 이전하는 데 뜻을 모은 것이다. 이날 본을 수도로 지지한 의원은 320명으로, 근소한 차이였다.

독일 정부는 본에서 베를린으로 수도를 이전하는 과정에 약 200억 마르크(한화 약 12조 원)의 상한선을 뒀다. 토지 매입과 청사건설비, 이주 공무원 주택, 통신망 구축 등에 더해 수도로 선정되지 않은 본에 대한 보상 등을 포함하는 예산이었다. 독일 정부는 베를린을 수도로 정한 정부 방침에 저항하는 본 시민들에게 28억 마르크(한화 약 1조 6,000억 원)을 지급한 바 있다.

독일의 베를린 수도 이전은 사실상 환도의 성격이 짙었다. 이런 까닭에 베를린으로 수도를 이전하는 과정에서 비교적 국민적 합의가 잘 이뤄졌고, 갈등이 심각하게 표출되지 않았다. 또 통일 이후 서독의 수도를 베를린으로 옮긴다는 성격이 강해 수도 이전 비용도 크지 않아 성공적인 수도 이전 작업이라고 평가받는다.
 

수도 이전 비용, 한반도 통일, 헌법재판소의 위헌 판결...수도 이전까지 첩첩산중

독립이나 통일 등 특수한 상황이었던 미국이나 독일과 달리, 한국의 행정수도 이전 추진 배경은 일본과 유사하다. 서울에 집중된 인구와 자본을 지방으로 분산한다는 목적이기 때문이다. 또 행정수도를 이전한 뒤의 모습은 호주를 닮을 공산이 크다. 경제중심지인 서울과 행정중심지인 세종으로 나뉘게 되면 호주의 시드니와 캔버라처럼 경제와 행정이 이원화되는 까닭이다.

자칫 일본처럼 행정수도 이전에 실패하거나, 호주처럼 수도 이전에 성공하더라도 경제와 행정의 이원화가 가져오는 비효율이 국가 발전의 발목을 잡을 수도 있다는 우려가 나오는 지점이다.

당시 참여정부는 신행정수도 건설비용으로 모두 45조 6,000억 원이 소요될 것이라고 추정했다. 정부 기관 이전 비용까지 고려할 때 이는 더욱 늘어날 것으로 예상된다. 현재 일부 정부 기관이 세종으로 이전한 부분이 비용에서 제외된다고 하더라도 추가로 얼마만큼의 예산이 소요될지 정부와 행정수도 이전을 추진하는 여당이 국민에게 밝히고 설명해야 할 필요가 있다.

또 독일이 본에서 베를린으로 수도를 이전할 때 본 시민들에게 지원금을 지급한 전례처럼, 서울시민들에게 일종의 지원금을 지급해야 하는지도 논란을 낳을 수 있다.

한반도 통일도 수도 이전 논의에서 빼놓을 수 없다. 이른 시일 내에 한반도가 통일되면 통일 국가의 수도를 어디에 둬야 하는지에 대한 논의가 새롭게 필요한데, 이렇게 되면 지금 남한의 수도를 서울에서 세종으로 옮기는 실익이 없고 불필요한 예산을 낭비하게 된다는 지적이다.

한반도 통일과 행정수도 이전에 대해 일부는 “통일국가의 형태가 1국가 1체제 형태가 아닌 남북연합을 지향할 경우 통일 후에도 남북연합의 지방정부, 즉 남북한의 분권화와 균형발전이 추진돼야 하기 때문에 행정수도 건설을 고려해야 한다”고 설명하기도 한다. (양현모, 2004.)

통일 후 남한과 북한이 각자 행정부와 수도를 유지하면서 균형발전을 이뤄야 한다는 주장이다. 하지만 설령 그렇더라도, 남북통일의 시점과 통일 후 체제에 대한 국민적 합의가 선행돼야 할 것이다.

여기에 헌법재판소의 위헌 판결은 여전히 행정수도 이전의 발목을 잡는 요소다. 현재 여당은 ‘세종시 국회 분원’을 추진하고 있다. 지난달 27일 더불어민주당은 세종시 국회 분원 설립을 골자로 하는 ‘행정수도완성 추진단’을 발족해 활동을 시작했다.

여당 차기 대선주자로 꼽히는 이낙연 더불어민주당 의원도 지난달 31일 세종시 균형발전 상징공원을 찾아 “국회와 청와대 전부를 이전하는 것이 행정수도 완성”이라며 “우선 여야가 합의할 수 있는 국회 세종의사당부터 추진해야 한다”고 말했다. 이어 “여야 간 사실상 합의가 된 국회 분원 설치를 추진하면서 완전한 이전을 위한 특별법 제정과 헌법재판소 판단을 병행해야 한다”고 했다.

사실 ‘세종시 국회 분원’ 또는 ‘세종의사당’은 새로운 개념은 아니다. 지난 2019년 국회사무처는 ‘업무효율성 제고를 위한 국회분원 설치 및 운영방안’의 연구용역보고서를 발표한 바 있다.

문제는 지난 2004년 헌법재판소가 “의회는 주권자인 국민이 선출한 대표들로 구성된 대의기관으로서 오늘날의 간접민주주의 통치구조 하에서 주권자의 의사를 대변하고 중요한 국가의사를 결정하는 중추적 역할을 담당한다”라고 하면서, 의회 등의 이전은 수도의 이전을 뜻하므로, 특별법이 위헌이라고 판시한 바 있다는 점이다.

헌재의 판시에 대해 “주권자의 의사를 대변하고 중요한 국가의사를 결정하는 중추적 역할을 담당하는 국회의 기능 ‘전부’가 국회 세종의사당으로 이전된다면, 2004년 신행정수도특별법 위헌확인 결정을 비롯한 헌법재판소 결정에 위배되지만, 국회의 본질적인 기능은 여전히 서울에서 수행하되, 이를 제외한 다른 기능, 즉, ‘주권자의 의사를 대변하고 중요한 국가의사를 결정하는 중추적 역할을 해치지 않는 범위 내’에서의 이전 혹은 ‘일부’ 이전은 헌법에 반한다고 할 수 없을 것”이라는 분석도 있다. (윤수정, 2020.)

하지만 주권자인 국민의 뜻을 대변하고 중요한 국가의사를 결정하는 국회의 중추적 역할을 해치지 않는 국회의 범위가 무엇인지, 또 그러한 역할을 배제한 국회가 국회로서 작동한다고 볼 수 있는지 등은 논란의 대상이다.

이처럼 신행정수도 이전을 둘러싼 논란은 첩첩산중으로 쌓여 있는 상황이다. <뉴스포스트>는 기획 시리즈를 통해 국회가 제시하는 구체적인 행정수도 이전의 방향과 최근 수도 이전을 두고 논란이 되는 부동산 이슈, 행정수도 이전의 효율성 등을 집중보도할 예정이다.

※ 참고자료
헌법재판소, 2004헌마554·566(병합) 전원재판부, 2004.
이종수 외, 일본의 행정수도 이전정책 사례와 한국에 대한 정책적 시사점, 한국지역개발학회지, 15(2), pp.127-144, 2003.
이종수, 각국의 수도이전 사례와 한국에 대한 정책적 시사점:개념적 유형, 근거규정, 입지 및 대상기관 선정을 중심으로, 19(3), pp.81-98, 2003.
양현모, 독일의 수도이전 사례가 한국의 신행정수도 건설에 주는 행정학적 함의, 한국행정학보, 38(3), pp.161-181, 2004.
송태수 외, 통일독일의 수도이전(首都移轉): 배경과 영향, 통일연구원, 통일정책연구 제13권 제2호, pp.311-331, 2004.
박재홍 외, 행정수도이전 외국사례 분석 및 시사점, 수원대학교 산업기술연구소, 산업기술연구소논문집, Vol.19, pp.71-75, 2004.
김은경, 일본의 수도이전정책 중단과 정책적 시사점, 경기연구원, CEO Report, pp.1-25, 2010.
윤수정, 국회 세종의사당 설치에 대한 헌법적 검토, 한국지방자치법학회, 지방자치법연구 통권 제65호 제20권 1호, 2020.