[대선 SNS 팩트체크-안철수⑫] “美 대통령은 행정권 하나, 韓 대통령 권력은 5개?”

[뉴스포스트=박재령 기자] 안철수 국민의당 대선후보의 공식 소셜네트워크서비스(SNS)를 모니터링하고, 각 후보별로 유권자가 궁금해할 만한 발언 1가지를 선정했다.

“미국은 행정 권력 하나이지만, 한국은 행정권, 인사권, 예산권, 감사권, 입법권까지 5개의 절대 반지를 가지고 있다”

2021.11.30. 유튜브

[검증 내용]

안철수 국민의당 대선후보는 지난 30일 유튜브에서 “한국과 미국 모두 대통령제지만 완전히 다르다”며 “미국은 행정 권력 하나이지만, 한국은 행정권, 인사권, 예산권, 감사권, 입법권까지 5개의 절대 반지를 가지고 있다”고 발언했다. 미국에 비해 한국의 대통령 권한이 과도하다며 축소를 주장한 것이다.

이외에도 윤석열, 손학규 등 각 당의 대선후보들이 한국의 제왕적 대통령제를 비판하며 권력 구조 개편을 논의하고 있다. 한국과 미국 대통령제는 어떻게 다를까?

①행정권: 미국은 연방제 운영

우선, 우리나라의 행정은 미국보다 중앙집중되어 있다. 미국은 우리나라와 달리 연방제이기 때문이다. 미국 대통령은 연방정부의 대통령이다. 이외에 각 주정부마다 행정수반, 주지사가 따로 있다. 연방정부는 국방과 외교에 힘을 쓰고 나머지는 주정부가 각자 사정에 맞게 처리하는 형태다. 최근 들어 우리나라도 지방 분권에 관심이 높지만, 미국에 비할 데는 아니라는 평가다.

한국행정연구원이 2017년 작성한 ‘주요 국가의 국가운영 체제 및 방식에 관한 연구’ 보고서는 미국의 연방제에 대해 “애초에 수직적, 수평적 분권을 제도화한 ‘공화주의(republicanism)’를 실현하기 위해 연방주의를 채택했다”며 “대공황과 2차 대전을 거치며 대통령제의 성격이 강화됐지만 다른 나라에 비해 대통령 권한이 큰 편은 아니다”고 설명했다.

②인사권: 美, 장관 임명에 상원 동의 필수

미국 대통령은 장·차관 등 고위공무원을 임명할 때 상원의 동의를 받아야 한다. 지명권은 대통령이 가지고 있지만 의회에게 거부권이 있는 것이다. 우리나라에서도 임명된 인사에 대해 의회 인사청문회는 열린다. 하지만 국무총리 등 일부를 제외하곤 구속력이 없다. 청문회 결과와 상관없이 인사를 강행할 수 있는 것이다. 한국 대통령의 인사권이 미국보다 강하다고 볼 수 있는 지점이다.

한국행정연구원 보고서는 “광범위하고 포괄적인 임명권의 부여는 대통령으로 하여금 강력한 통치수단을 부여하는 것이다”며 “미국의 경우 대통령의 집중적이고 과도한 권력행사를 우려해 의회의 인준권 행사로 상호 견제와 균형이 이루어지도록 하고 있다”고 밝혔다.

③예산권: 美, 의회에 예산편성권 있어

미국은 의회에도 예산편성권이 있다. 미국 행정부가 ‘대통령 예산’을 편성하지만 의회도 ‘재량 지출’ 예산을 편성한다. 또한 미국 의회는 심의 과정에서 독자적으로 예산을 증액, 감액할 수 있다. 하지만 우리나라는 예산편성권이 기획재정부 단독 소관이다. 우리나라에서는 국회가 직접 예산을 늘리거나 지출 항목을 정할 수 없다. 심의 과정에서 일부 감액만 가능하다.

다만, 행정부에 예산편성권이 있는 것이 보편적이라는 지적도 있다. 우리나라가 유난히 강한 것은 아니라는 의미다. 한국조세연구원이 2017년 발간한 ‘예산 과정에서의 행정부-입법부 권한 배분: 주요국 법제도 비교 및 시사점’에 따르면, OECD에 가입한 6개국(영국, 프랑스, 스웨덴, 독일, 미국, 한국) 중 미국을 제외하고는 행정부에만 예산편성권이 속해 있었다.

보고서는 “미국의 경우 행정부가 편성하는 ‘대통령 예산’이 예산 전체를 포괄하는 유일한 문서이므로, 미국 또한 행정부에 예산편성권이 집중된 것으로 봐야 한다”고 지적했다.

④감사권: 美 감사원은 의회 소속

우리나라 감사원은 대통령 직속 기관이다. 하지만 미국은 아니다. 우리나라 감사원에 해당하는 미국 회계감사원(GAO)는 의회 소속이다. 회계감사원 수장 임명에는 의회 승인이 필요하며, 임기가 15년으로 당해 행정부 임기와 무관하다. 반면 국내 감사원장의 임기는 4년이고, 이전 감사원장이 행정부와의 마찰을 토로하는 등 독립성에 의문부호가 붙고 있다.

‘현행 헌법의 제왕적 대통령제와 권력구조 개편 방안’(2018, 이금옥) 논문은 “대통령제가 정상적으로 작동하기 위해서는 국회의 권한 강화가 예상된다”며 “감사원을 대통령으로부터 독립시키고 감사원의 회계검사기능을 국회에 이관하여 국회의 권한을 강화시키는 것이 필요하다”고 밝혔다.

⑤입법권: 대통령 법률안제출권 미국엔 없어

마지막으로, 미국 대통령은 법률안제출권이 없다. 거부권만 있을 뿐이다. 하지만 우리나라는 대통령이 법률안제출권과 거부권을 모두 가지고 있다. 우리나라 대통령은 국무회의 심의를 거쳐 제안 이유서와 함께 국회에 법안을 발의할 수 있다. 이는 우리나라 대통제가 가진 의원내각제적 요소 중 하나로 꼽힌다. 제헌 당시 헌법 초안이 내각책임제로 구성됐기 때문이라는 평가도 있다.

‘현행 헌법의 제왕적 대통령제와 권력구조 개편 방안’ 논문은 “대통령제 하에서 국무회의제도, 부서제도, 정부의 법률안제출권, 국무위원 등의 국회출석 발언권 등은 의원내각제적 요소로서 대통령 권한행사의 견제와 통제수단으로서 기능하지 못하고 오히려 행정부의 권한 강화와 대통령에의 권력집중을 가속화시킨다”고 말했다.

반대 의견도 있었다. 우리나라 대통령이 가진 법률안제출권이 강한 대통령제를 의미하지는 않는다는 것이다. ‘한국의 제왕적 대통령론에 대한 비판적 시론(2016, 박용수)’ 논문은 “미국의 경우 대통령이 일반교서, 예산교서, 경제교서, 특별교서 등 대통령 교서(Presidential Message) 형태로 입법 권고(recommendation) 권한을 행사할 수 있고, 의원입법의 경우에도 미국 의회의 상임위 소위원회는 행정부와 긴밀히 의견을 교환하며 심의한다”며 “한국 행정부의 입법제안권이 다른 대통령제 국가에 비해 강한 대통령의 조건이 될 수 있는지 확실치 않다”고 말했다.

대통령 헌법적 권한 비교, 우리나라 20.5점, 미국 13점

전문가들의 의견을 종합해 보면, 우리나라의 대통령제가 미국보다 강하다는 평이 다수였다. 한국행정연구원 보고서에 따르면, 대통령의 헌법적 권한에 점수를 매겼을 때 우리나라는 20.5점, 미국은 13점을 받았다. 조각권, 의회불신임권 등 비입법권한에서는 미국에 뒤졌지만, 긴급명령권, 예산권, 국민투표 부의권 등 입법권한에서 미국의 5배에 달하는 점수를 기록했다.

[검증 결과]

대체로 사실. 한국은 행정권, 인사권, 예산권, 감사권, 입법권 등에서 미국보다 강한 부분이 있었다. 한국행정연구원 보고서는 헌법적 권한을 기준으로 우리나라 대통령에게 20.5점, 미국 대통령에게는 13점을 부여했다. 다만, 미 대통령이 행정 권력 하나만을 가지는 것은 아니었고, 시간이 지날수록 미 대통령의 권한이 강해지고 있다는 논문도 확인할 수 있었다.

[참고 자료]

주요 국가의 국가운영 체제 및 방식에 관한 연구 (한국행정연구원)

한국조세재정연구원 “OECD 주요국, 정부에 예산편성권” (한경)

현행 헌법의 제왕적 대통령제와 권력구조 개편 방안(2018, 이금옥)

한국의 제왕적 대통령론에 대한 비판적 시론(2016, 박용수)